PROCEDURA LEGISLATIVĂ
Parlamentul reprezintă una dintre instituţiile primordiale ale unei democraţii constituţionale.
Potrivit art.61 alin.(1) din Constituţia României, "(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării." Prin urmare, Parlamentul României are un dublu rol, şi anume acela de a fi organul reprezentativ suprem al poporului român şi de a fi unica autoritate legiuitoare a ţării.
Aşadar, în rândul atribuţiilor pe care le are Parlamentul, cea mai importantă este legiferarea. Această activitate este supusă unor norme constituţionale şi regulamentare, care reglementează "traseul" legii din momentul exercitării dreptului de iniţiativă legislativă şi până la publicarea legii în Monitorul Oficial al României, norme ce formează conţinutul procedurii legislative parlamentare.
Într-o definiţie succintă, precizăm că procedura legislativă parlamentară cuprinde totalitatea regulilor pentru pregătirea dezbaterii, dezbaterea şi votarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative în Parlament. În conformitate cu principiul bicameralismului, ea se desfăşoară în fiecare Cameră şi, dacă este cazul, în Camerele reunite, în şedinţă comună.
Procedura legislativă parlamentară cuprinde următoarele etape:
Cu privire la etapele procedurii legislative câteva precizări se impun în legătură cu medierea şi reexaminarea legii.
a) Medierea ca fază a procedurii legislative, a fost înlăturată prin Legea de revizuire a Constituţiei nr.429/2003, aceasta fiind menţinută, ca o procedură specială, pentru procedura revizuirii Constituţiei României, în condiţiile art.150 şi 151.
De asemenea, procedura medierii urmează să se aplice şi pentru proiectele de lege aflate în procedură anterior intrării în vigoare a Legii de revizuire a Constituţiei, respectiv data de 29 octombrie 2003.
b) Faza "parlamentară" a procedurii se încheie în momentul trimiterii legii spre promulgare. În cazul reexaminării solicitate fie de Preşedintele României, fie ca urmare a deciziei Curţii Constituţionale, procedura legislativă se reia, în condiţiile stabilite de Constituţie şi de regulamentele parlamentare. Considerată drept o procedură complementară, procedura reexaminării legii prezintă o importanţă deosebită, întrucât face parte nemijlocit din adoptarea legii.
Declanşarea procedurii parlamentare legislative se face prin sesizare. Principala modalitate de sesizare constă în exercitarea dreptului de iniţiativă legislativă.
Potrivit art.74 alin.(1) din Constituţie, iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot.
Iniţiativele legislative care aparţin Guvernului poartă denumirea de proiecte de lege. Acestea se transmit către Camera competentă să le adopte, ca primă Cameră sesizată.
Propunerile legislative pot fi iniţiate fie de către senatori sau deputaţi, fie de către cetăţeni. Senatorii şi deputaţii pot exercita dreptul de iniţiativă legislativă individual sau colectiv, prin grupul parlamentar de care aparţin.
Conform art.74 alin.(5) din Constituţie, propunerile legislative se supun dezbaterii mai întâi Camerei competente să le adopte, ca primă Cameră sesizată.
În ceea ce priveşte iniţiativa cetăţenilor, aceasta poate fi exercitată numai cu respectarea prevederilor art.74 alin.(1) din Constituţie, referitoare la reprezentativitatea iniţiativei, şi ale alin.(2), referitoare la materiile ce nu pot face obiectul acestei iniţiative. Astfel, potrivit alin.(1) iniţiativa legislativă poate aparţine unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. Potrivit alin.(2) al aceleiaşi dispoziţii constituţionale, nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea.
Procedura de exercitare a iniţiativei legislative de către cetăţeni este reglementată detaliat prin Legea nr.189/1999.
Senatorii, deputaţii şi cetăţenii, care îşi exercită dreptul de iniţiativă legislativă, pot prezenta propuneri legislative numai în forma cerută pentru proiectele de lege (art.74 alin.(3) şi (4) din Constituţie). Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la înregistrare, pentru a se pronunţa şi în ceea ce priveşte aplicarea art.111 alin.(1) din Constituţie.
Propunerile legislative, aparţinând fie cetăţenilor, fie senatorilor sau deputaţilor nu pot avea ca obiect materiile în legătură cu care există exclusivitate în exercitarea iniţiativei legislative, cum sunt: proiectul legii bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, proiectele de lege rectificative şi a contului de execuţie bugetară, care, potrivit art.138 alin.(2) din Constituţie, sunt elaborate de Guvern.
De asemenea, din interpretarea art.92 şi 93 din Constituţie, numai Preşedintele României are dreptul de a declara mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate, de a lua măsuri pentru respingerea unei agresiuni armate îndreptate împotriva ţării, de a institui starea de asediu sau starea de urgenţă, toate aceste măsuri fiind luate cu aprobarea prealabilă sau, după caz, ulterioară a Parlamentului.
O situaţie specială o constituie iniţiativa de revizuire a Constituţiei, singura autoritate ce poate exercita acest drept fiind Preşedintele României, la propunerea Guvernului. De asemenea, conform art.150 alin.(1) din Constituţie, acest drept aparţine şi unui număr de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. Aceşti cetăţeni trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, iar în fiecare din acestea sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.
Avizarea proiectului de lege sau a propunerii legislative
O problemă distinctă, prealabilă examinării proiectelor şi propunerilor legislative, o constituie avizarea acestora de către Consiliul Legislativ. Cadrul general privind competenţa acestuia este dat de art.79 din Constituţie, care stabileşte că este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. Legea nr.73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ prevede atribuţiile acestui organ în ceea ce priveşte analizarea şi avizarea proiectelor de lege şi a propunerilor legislative, în vederea supunerii lor spre legiferare, precum şi a celor primite de comisia parlamentară sesizată în fond după adoptarea lor de către una din Camerele Parlamentului. Potrivit art.3 alin.(1) din lege, proiectele de lege şi propunerile legislative se supun dezbaterii Parlamentului, cu avizul Consiliului Legislativ.
Potrivit art.11 din Legea nr.73/1993, propunerile legislative făcute de deputaţi sau de senatori se înaintează Consiliului Legislativ, spre avizare, de către secretarul general al Camerei la care au fost depuse, în ziua înregistrării. Senatorii şi deputaţii, autori de propuneri legislative, precum şi miniştrii pot lua parte, din proprie iniţiativă sau, la invitaţia preşedintelui Consiliului Legislativ, la examinarea, în secţiile acestuia, a proiectelor de acte normative supuse avizării.
De asemenea, iniţiatorii sau autoritatea care a solicitat avizul pot cere Consiliului Legislativ lămuriri suplimentare sau pot invita preşedintele acestuia ori reprezentantul său la dezbaterea propunerilor legislative sau a proiectelor avizate.
De asemenea, propunerile legislative şi proiectele de lege sunt supuse avizării Consiliului Economic şi Social, organism cu rol consultativ în stabilirea politicii economice şi sociale a ţării. Astfel, potrivit Legii nr.109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, sunt supuse avizării acestui organism toate iniţiativele legislative care privesc restructurarea şi dezvoltarea economiei naţionale, privatizarea, funcţionarea şi creşterea competitivităţii agenţilor economici, relaţiile de muncă şi politica salarială, protecţia socială şi ocrotirea sănătăţii, învăţământul, cercetarea şi cultura, politicile monetare, financiare, fiscale şi de venituri.
În toate cazurile, avizele sunt obligatorii sub aspectul solicitării şi însoţirii iniţiativei legislative şi nu sub aspectul conţinutului.
Proiectele de lege al căror iniţiator este Guvernul, şi care vin însoţite de toate avizele necesare, cerute potrivit legii, sunt înregistrate în ordinea primirii lor, potrivit dispoziţiilor Regulamentelor fiecărei Camere, Biroul permanent analizând dacă este competentă Camera respectivă să dezbată, ca primă Cameră sesizată, proiectul de lege respectiv, potrivit art.75 alin.(1) din Constituţia României.
Dacă se consideră că este de competenţa Camerei respective să dezbată proiectul de lege respectiv, acesta este transmis comisiilor permanente în vederea avizării.
Spre deosebire de proiectele de lege iniţiate de Guvern, propunerile legislative sunt supuse aceleiaşi proceduri de verificare a competenţei, după care sunt transmise, mai întâi, Consiliului Legislativ, Consiliului Economic şi Social şi altor organisme sau instituţii, în vederea avizării. De asemenea, în măsura în care propunerea legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, aceasta se transmite şi Guvernului, în vederea formulării unui punct de vedere. După ce sunt transmise avizele de către autorităţile şi instituţiile menţionate, propunerile legislative sunt transmise, de către Biroul permanent, comisiilor permanente, în vederea avizării.
Proiectele ce fac obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor se înaintează spre avizare Consiliului Legislativ de către unul din membrii comitetului de iniţiativă, potrivit legii, iar avizul, împreună cu propunerea legislativă, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
2. EXAMINAREA ŞI AVIZAREA PROIECTELOR ŞI A PROPUNERILOR LEGISLATIVE ÎN CADRUL COMISIILOR PERMANENTE ALE FIECĂREI CAMERE
În vederea dezbaterii şi adoptării iniţiativelor legislative de către plenul fiecărei Camere, proiectele de lege şi propunerile legislative sunt analizate în cadrul comisiilor permanente.
Potrivit art.39 din Regulament comisiile permanente ale Senatului sunt organe de lucru, alese pe toată durata mandatului Senatului, care examinează proiectele de lege şi propunerile legislative în vederea elaborării rapoartelor şi avizelor, care pot efectua anchete parlamentare şi care pot solicita rapoarte, informaţii şi documente de la autorităţile publice a căror activitate intră în sfera lor de competenţă. Potrivit art.37 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, comisiile permanente sunt organe de lucru ale Camerei Deputaţilor, înfiinţate în scopul de a îndeplinii însărcinările care le sunt încredinţate în vederea pregătirii lucrărilor Camerei Deputaţilor.
După înregistrarea iniţiativelor legislative şi rezolvarea problemelor de competenţă, Biroul permanent, sub semnătura Preşedintelui fiecărei Camere, sesizează comisiile permanente competente, în vederea întocmirii rapoartelor şi a elaborării avizelor.
Potrivit Regulamentului fiecărei Camere, în situaţia în care o altă comisie decât cea sesizată se consideră competentă cu privire la un proiect de lege, o propunere legislativă sau un amendament, ori în situaţia în care comisia sesizată consideră că iniţiativa transmisă este de competenţa în fond a altei comisii, solicitarea privind rezolvarea conflictului de competenţă se înaintează Biroului permanent. În caz de refuz din partea acestuia, plenul Camerei hotărăşte asupra conflictului de competenţă, cu votul majorităţii senatorilor prezenţi.
Comisia permanentă sesizată în fond este cea care va supune dezbaterii plenului Senatului raportul asupra proiectului sau propunerii legislative cu care a fost sesizată, asigurând, astfel, pregătirea lucrărilor în plen. Pentru analizarea şi avizarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative pot fi sesizate în fond mai multe comisii permanente.
În cazul proiectelor legii bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat sau al celor rectificative, pentru care dezbaterile presupun elaborarea unor rapoarte comune ale comisiilor parlamentare, acestea sunt sesizate, separat, de către Birourile permanente ale Camerei din care fac parte. În vederea întocmirii de avize sau rapoarte comune, comisiile permanente de specialitate se pot întruni şi în şedinţe comune.
Totodată, pentru avizarea unor proiecte de lege complexe sau pentru elaborarea unor propuneri legislative, atât Senatul cât şi Camera Deputaţilor, poate constitui, prin hotărâre, comisii speciale. În acest caz, proiectele de lege astfel avizate şi propunerile legislative elaborate nu se mai supun examinării altor comisii (art.70 alin.(1) din Regulament).
Procedura dezbaterii proiectelor de lege sau a propunerilor legislative la comisie este asemănătoare cu procedura din plen, deoarece comisia are acelaşi grad de reprezentativitate politică pe care îl are şi Parlamentul în ansamblul său. Spre deosebire de procedura din plen, în cadrul comisiei are loc analizarea în detaliu, articol cu articol, a tuturor dispoziţiilor proiectelor sau propunerilor legislative, precum şi a implicaţiilor acestora, iar dispoziţiile Regulamentului Camerei Deputaţilor şi ale Regulamentului Senatului marchează deplasarea centrului de greutate de la dezbaterea în plen către dezbaterea în comisii.
Ţinând seama de numărul mic de membri, de specializarea acestora şi de ambianţa de lucru, procedura în cadrul comisiilor este mai specializată şi mai puţin formalistă. Nu există reguli referitoare la limitarea numărului de intervenţii, la durata lor, la înscrierea la cuvânt, la modalitatea de vot care, de regulă, este deschis. De altfel, potrivit regulamentelor Camerelor, comisiile permanente au obligaţia de a-şi adopta propriul regulament de organizare şi funcţionare, în care pot fi adoptate norme specifice privitoare la toate aspectele de procedură arătate mai sus.
O altă trăsătură specifică procedurii în cadrul comisiilor o constituie caracterul închis al şedinţelor, cu alte cuvinte, faptul că şedinţele comisiilor nu sunt publice. Condiţiile în care reprezentanţii mijloacelor de informare în masă au acces la lucrările comisiilor se stabilesc de plenul acestora. În interesul desfăşurării lucrărilor, comisiile pot invita să participe la dezbateri specialişti sau reprezentanţi ai autorităţilor publice şi ai unor reprezentanţi nonguvernamentali. De asemenea, la şedinţele comisiilor au dreptul să participe şi senatori din alte comisii, fără a avea drept de vot. Senatorii care nu sunt membri ai comisiei pot consulta, la sediul acesteia, actele şi documentele sale, cu încuviinţarea biroului comisiei, fără strămutarea lor şi fără ca lucrările comisiei să fie stânjenite. Acte şi documente ale comisiilor pot fi consultate şi de alte persoane interesate decât membrii Camerei Parlamentului, numai cu aprobarea biroului comisiei.
Reprezentanţii Guvernului au acces la lucrările comisiilor, potrivit dispoziţiilor art.110 alin.(2) din Constituţie, care stabilesc că membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului. În situaţia în care comisia solicită participarea la lucrările sale a unor membri ai Guvernului sau a conducătorilor unor instituţii publice, prezenţa acestor persoane este obligatorie.
Totodată, pot participa la dezbaterile comisiei sesizate în fond şi raportorii comisiilor sesizate pentru avize (art.63).
În ceea ce priveşte examinarea proiectelor de lege şi a propunerilor legislative, dezbaterea în cadrul comisiilor permanente sesizate se face pe baza textului iniţiativei legislative cu care Camera respectivă este sesizată, a avizelor primite de la celelalte comisii, precum şi a amendamentelor propuse de senatori.
De principiu, dreptul de a formula amendamente rezultă din dreptul de iniţiativă legislativă, astfel că pot formula amendamente parlamentarii şi reprezentanţii Guvernului. Unii titulari ai dreptului de iniţiativă legislativă, şi anume cetăţenii - în cadrul iniţiativei populare -, ca şi Preşedintele României - în cadrul iniţiativei constituţionale - nu se bucură de dreptul de a formula amendamente.
În fapt, nu se pot aduce amendamente la aprobarea unor documente internaţionale, tratate, acorduri, convenţii, întrucât acestea ori se acceptă, ori se resping. Această concluzie rezultă din interpretarea art.91 din Constituţie, potrivit căruia tratatele se negociază de către Guvern şi se încheie de Preşedintele României, care este obligat să le supună spre ratificare Parlamentului într-un termen rezonabil. Desigur, acestor documente internaţionale li se pot aduce rezerve sau se pot face declaraţii în legătură cu acestea, care însă nu echivalează cu amendamentele.
Amendamentele aduse proiectelor de lege şi propunerilor legislative pot fi analizate şi avizate de către Consiliul Legislativ, în conformitate cu dispoziţiile art.2 alin.(1) lit.b) din Legea nr. 73/1993. Preşedintele comisiei permanente sesizate în fond poate solicita avizul Consiliului Legislativ, indiferent dacă e vorba de proiecte de lege sau propuneri legislative, indiferent dacă e vorba de examinarea în prima Cameră a Parlamentului sau în cea de a doua (art.28 şi 29 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ). Dacă avizul nu este dat înăuntrul termenului stabilit de comisia parlamentară sesizată în fond, aceasta nu împiedică desfăşurarea procedurii legislative (art.30 alin.(2) din acelaşi regulament).
Potrivit art.91 din Regulamentul Senatului, amendamentele care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat se trimit de preşedintele comisiei sesizate în fond la Guvern, solicitându-se punctul de vedere al acestuia. În cazul în care Guvernul nu transmite un punct de vedere până la data stabilită de comisie, se consideră că amendamentul a fost acceptat. Concluziile examinării amendamentelor se includ în raportul comisiei, iar amendamentele se anexează la acesta.
Comisia sesizată în fond are obligaţia de a ţine evidenţa tuturor amendamentelor depuse, fie că acestea au fost acceptate, fie că au fost respinse.
Avizarea amendamentelor scrise, depuse de senatori, se face de către comisia sesizată în fond şi, numai dacă aceasta consideră necesar, şi de o altă comisie.
În privinţa termenelor prevăzute pentru depunerea avizelor, a rapoartelor şi a amendamentelor, regula este aceea că Biroul permanent stabileşte aceste termene, înăuntrul unor termene maximale, care pot fi mai mici în cazul procedurii de urgenţă.
Termenul stabilit pentru depunerea amendamentelor este un termen de decădere, întrucât are un caracter imperativ, fiind destinat să asigure începerea dezbaterii proiectului de lege sau a propunerii legislative în Senat şi evitarea obstrucţionării acestora prin depunerea amendamentelor într-un interval prea scurt pentru a mai putea fi examinate.
Aşa cum arătam mai sus, raportul comisiei sau al comisiilor sesizate în fond reprezintă actul final al analizei proiectului de lege sau al propunerii legislative în faza anterioară dezbaterii în plenul Camerei Parlamentului.
La întocmirea raportului, comisia sesizată în fond va ţine seama de avizele prezentate de celelalte comisii.
Raportul cuprinde propuneri motivate privind admiterea fără modificări a actului examinat, respingerea acestuia sau admiterea lui cu modificări cu precizarea Camerei decizionale pentru fiecare amendament admis sau respins. Raportul se înaintează Biroului permanent. Termenul de depunere a rapoartelor poate fi modificat la cererea motivată a comisiei sesizate în fond.
Procedura de urgenţă
La cererea Guvernului sau la propunerea Biroului permanent, a grupurilor parlamentare sau a comisiilor permanente, Camera Deputaţilor sau Senatul poate adopta proiecte de lege sau propuneri legislative cu procedură de urgenţă. Solicitarea Guvernului sau a organelor îndrituite ale Senatului se aprobă cu votul majorităţii senatorilor prezenţi, în ziua în care solicitarea a fost făcută sau, dacă senatorii nu se află în plen, în prima şedinţă ce urmează zilei de înregistrare a acesteia. De drept, ordonanţele emise de Guvern în temeiul art.115 alin.(4) din Constituţie se supun aprobării Camerei competente în procedură de urgenţă. De asemenea, sunt supuse, de drept, dezbaterii în procedură de urgenţă şi legile dezbătute în condiţiile art.75 alin.(4) şi (5).
3. INCLUDEREA PROIECTULUI DE LEGE SAU A PROPUNERII LEGISLATIVE PE ORDINEA DE ZI A ŞEDINŢEI SENATULUI
Regulamentele celor două Camere ale Parlamentului cuprind dispoziţii referitoare la întocmirea, conţinutul, adoptarea şi modificarea ordinii de zi şi a programului de activitate.
Potrivit regulamentelor parlamentare, proiectul ordinii de zi a şedinţelor Senatului şi programul de activitate se întocmesc de către Biroul permanent, cu participarea preşedinţilor grupurilor parlamentare şi ai comisiilor permanente, precum şi cu consultarea reprezentantului Guvernului pentru relaţia cu Parlamentul, şi se aprobă de plenul Senatului. Pentru a se putea întocmi proiectul ordinii de zi şi al programului de activitate, materialele care se supun dezbaterii, se transmit Biroului permanent. În cazul altor propuneri sau documente decât cele din domeniul legislativ, acestea se transmit Biroului permanent cu cel puţin două zile înainte de şedinţa Biroului permanent, cu excepţia cazurilor în care prin lege, prin regulament sau printr-o hotărâre a Senatului nu se prevede un termen mai scurt.
Proiectul ordinii de zi pentru săptămâna următoare este supus spre aprobare Senatului, se adoptă cu votul majorităţii senatorilor prezenţi în ultima zi de activitate în plen a săptămânii, se distribuie senatorilor şi se afişează la sediul Senatului.
Ordinea de zi se definitivează şi se adoptă zilnic.
Modificarea ordinii de zi se poate face, în conformitate cu art.84 din Regulamentul Senatului, spre exemplu, numai la cererea Biroului permanent, a unui grup parlamentar, a unei comisii a Senatului sau a Guvernului, pentru motive bine întemeiate şi urgente. Motivarea cererii de modificare a ordinii de zi se face printr-o singură luare de cuvânt, limitată în timp. În cazul în care există opoziţie, se va da cuvântul unui singur vorbitor pentru fiecare grup parlamentar, după care se va trece la vot.
Dezbaterea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative în plenul Senatului se face succesiv, potrivit ordinii de zi adoptate, şi presupune trei faze distincte: dezbaterea generală, dezbaterea pe texte şi votul final.
Potrivit Regulamentului fiecărei Camere, până la momentul începerii dezbaterilor generale, cu aprobarea plenului, la Senat (art.88) şi până la înscrierea pe ordinea de zi, la Camera Deputaţilor (art.90) iniţiatorul îşi poate retrage proiectul sau propunerea, acest drept fiind corolarul dreptului de iniţiativă legislativă. În cazul în care proiectul sau propunerea legislativă a fost adoptată de una dintre Camere, retragerea nu mai poate fi cerută din momentul sesizării celeilalte Camere.
a) Dezbaterea generală
Această fază este precedată de prezentarea, de către iniţiator sau de către reprezentantul acestuia, a motivelor care au condus la promovarea proiectului, precum şi a raportului comisiei permanente sesizate în fond. Raportul este prezentat, de regulă, de preşedintele comisiei sau de un raportor desemnat de comisie.
În această fază, regula este că fiecare grup parlamentar poate să îşi desemneze un singur reprezentant pentru a se înscrie la cuvânt. La Senat, spre exemplu, numai în cazuri justificate, la cererea oricărui senator, Senatul poate aproba, cu votul deschis al majorităţii senatorilor prezenţi, să li se dea cuvântul la dezbaterile generale şi altor senatori din cadrul aceloraşi grupuri parlamentare. De asemenea, preşedintele Senatului poate propune Senatului limitarea timpului destinat dezbaterilor generale, şi aceasta se hotărăşte de plen.
Înainte de începerea dezbaterilor generale, secretarii Biroului permanent întocmesc lista cu senatorii sau deputaţii, după caz, care se înscriu la cuvânt. Aceştia iau cuvântul în ordinea înscrierii pe listă, cu încuviinţarea preşedintelui de şedinţă.
Iniţiatorul proiectului sau al propunerii legislative sau, după caz, reprezentantul acestuia, are dreptul de a lua cuvântul înainte de încheierea dezbaterilor generale, ca şi raportorul comisiei sesizate în fond. Guvernul, reprezentat în mod obligatoriu de un membru al său, poate lua cuvântul în orice fază a dezbaterii sau ori de câte ori solicită.
De regulă, dezbaterea generală, având ca scop clarificarea unor aspecte de principiu ale proiectului, nu se încheie prin vot. Excepţie face situaţia în care, prin raportul comisiei sesizate în fond, se propune respingerea proiectului sau a propunerii legislative, când, după închiderea dezbaterii generale, preşedintele cere plenului să se pronunţe prin vot. Această propunere se adoptă cu votul majorităţii membrilor Camerei prezenţi, indiferent de caracterul legii.
De asemenea, potrivit noii proceduri adoptate atât de Camera Deputaţilor cât şi de Senat, dacă proiectul de lege nu a fost respins şi se constată că, prin raportul comisiei sesizate în fond, nu s-au operat modificări sau completări la textele proiectului ori propunerii legislative, după dezbaterile generale, proiectul de lege se supune în întregime votului final.
Potrivit Regulamentelor, în această fază a dezbaterii generale, nu pot fi propuse amendamente.
b) Dezbaterea pe texte
După încheierea dezbaterii generale, în cazurile în care comisia sesizată în fond a operat modificări sau completări la textele proiectului de lege sau propunerii legislative, cuprinse în raportul acesteia, preşedintele consultă plenul dacă sunt observaţii la acestea, iar dezbaterile pe texte continuă numai asupra acestor observaţii. Senatorii sau deputaţii, după caz, pot lua cuvântul pentru a exprima punctul de vedere al grupului parlamentar din care fac parte sau punctul lor de vedere. De asemenea, iau cuvântul şi reprezentantul Guvernului sau al iniţiatorului, precum şi reprezentanţii comisiei sesizate în fond.
În cursul dezbaterilor, senatorii sau deputaţii, după caz, grupurile parlamentare sau Guvernul pot pune în discuţie amendamentele depuse în termen la comisie. Dacă se constată că sunt amendamente respinse de comisie şi se cere susţinerea lor în plen, se dezbat numai acestea şi se rezolvă prin vot, apoi raportul comisiei se supune în întregime votului, după care proiectul sau propunerea legislativă se supune în întregime votului final.
Discutarea textelor, începe cu cele prin care se propune eliminarea unui text şi continuă cu cele privind modificarea sau completarea acestora. Dacă există mai multe amendamente de acelaşi fel, ele se supun la vot în ordinea în care au fost prezentate. Plenul fiecărei Camere se pronunţă prin vot distinct asupra fiecărui amendament, în afară de cazul în care, prin adoptarea unuia, se exclude acceptarea celorlalte (art.101).
Este de reţinut că preşedintele Senatului are dreptul să limiteze durata luărilor de cuvânt, în funcţie de subiectul dezbaterilor, sau să propună plenului sistarea discuţiilor.
Textele amendate se supun la vot. Potrivit practicii parlamentare, textul poate fi adoptat cu majoritate simplă, chiar dacă priveşte legi pentru adoptarea cărora Constituţia reclamă o altă majoritate, absolută sau calificată. Numai la votul final se impune majoritatea cerută de art.76 din Constituţie pentru adoptarea legii.
Conform art.121 din Regulamentul Senatului şi art.114 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, votul senatorului este personal, ceea ce presupune că acesta nu poate fi exercitat prin reprezentant. În ceea ce priveşte modalităţile de exprimare, votul poate fi deschis sau secret.
Votul deschis sau public se poate face prin ridicare de mâini, prin apel nominal, prin ridicare în picioare sau electronic. Dintre aceste modalităţi, cel mai des uzitat în practica parlamentară, la Senat este votul electronic, iar la Camera Deputaţilor, votul prin ridicare de mâini.
Votul secret poate fi exprimat prin buletine de vot, pentru alegerea sau numirea în unele funcţii, prin bile sau electronic, în cazul votării legilor, hotărârilor sau moţiunilor. În cazul în care prin Regulament nu se stabileşte o anumită procedură de vot obligatorie, aceasta se va hotărî de Senat, la propunerea preşedintelui.
Aşa cum am arătat, după votarea textelor amendate, un vot distinct va fi consacrat legii în ansamblu. Prin votul final asupra legii se produce o deplasare de la specializarea deliberării în funcţie de texte la legea în totalitate.
Legile adoptate, deci votate, de Senat sau de Camera Deputaţilor pot fi legi constituţionale, legi organice sau legi ordinare. Aceste trei categorii de legi sunt stabilite la Constituţie la art.73. Astfel, legile constituţionale sunt legile de revizuire a Constituţiei, iar legile organice reglementează domenii foarte importante, cum ar fi: sistemul electoral, organizarea şi funcţionarea partidelor politice, organizarea şi desfăşurarea referendumului, organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, organizarea generală a învăţământului, regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii, regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială, organizarea administraţiei locale, a teritoriului, regimul general privind autonomia locală şi altele.
Articolul 76 din Constituţie prevede la alin.(1) că "legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere", iar la alin.(2) că "legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră". Adoptarea unui proiect sau a unei propuneri de revizuire a Constituţiei de către Camera Deputaţilor şi Senat se face cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere.
În stabilirea rezultatelor votării, este esenţial numărul minim de voturi necesare pentru ca decizia respectivă să fie adoptată. Această majoritate poate fi simplă, absolută sau calificată. Majoritatea simplă este majoritatea raportată la cvorumul de vot, asigurând ca rezultatul votării să fie al voinţei majoritare a celor prezenţi. Aceasta este majoritatea de drept comun, adică majoritatea aplicabilă în toate cazurile în care Constituţia sau Regulamentul Senatului nu prevede o altă majoritate.
Majoritatea absolută este majoritatea raportată la numărul total al senatorilor sau, după caz, al deputaţilor şi al senatorilor din Camerele reunite în şedinţă comună. Majoritatea absolută coincide cu însuşi cvorumul de vot şi asigură o stabilitate mai mare a măsurilor adoptate în temeiul ei.
Majoritatea calificată priveşte cele mai grave şi mai importante măsuri ce pot fi adoptate în procesul decizional, cum ar fi revizuirea Constituţiei sau punerea sub acuzare a Preşedintelui României (art.96 din Constituţie).
Condiţia esenţială pentru ca votul să aibă loc este existenţa cvorumului. Cvorumul de vot înseamnă numărul minim de parlamentari prezenţi pentru ca votul să poată avea loc şi reprezintă o condiţie a votării de care depinde ca aceasta să aibă semnificaţia unei decizii. În concepţia regulamentelor, cvorumul de vot trebuie dublat şi de un cvorum de lucru, de care depinde ca Senatul sau, după caz, Camerele reunite să lucreze legal: acest cvorum de lucru este acelaşi cu cvorumul de vot.
Constatarea cvorumului de lucru se face de către preşedinte la deschiderea şedinţei. Cererea de verificare a cvorumului se poate face numai de preşedinţii grupurilor parlamentare, înainte de votare. Dacă se constată lipsa cvorumului, preşedintele de şedinţă suspendă şedinţa.
Potrivit art.40 din Regulamentul şedinţelor comune, în caz de paritate de voturi, votul preşedintelui este decisiv. De asemenea, în toate cazurile, votul preşedintelui se face după exprimarea voturilor celorlalţi. Raţiunea acestei reguli este necesitatea de a nu influenţa votul Parlamentului. De altfel, pe acelaşi temei, potrivit art.127 din Regulamentul Senatului, în cursul votării nu se acordă dreptul de a lua cuvântul nici unui participant la dezbateri.
Anunţarea rezultatului votului se face de preşedintele de şedinţă.
6. ÎNTOARCEREA LEGII LA PRIMA CAMERĂ SESIZATĂ
Potrivit actualelor dispoziţii constituţionale, prima Cameră sesizată este obligată să adopte un proiect de lege cu 30, 45 sau 60 de zile, după cum este vorba despre o ordonanţă de urgenţă, un proiect de lege circumscris domeniilor de la art.75 alin.(1) sau despre coduri ori alte legi complexe.
Dacă prima Cameră sesizată nu adoptă proiectul de lege în termenul prevăzut de Constituţie, proiect de lege sau propunerea legislativă se consideră adoptată în forma depusă spre dezbatere de iniţiator.
După adoptarea sau respingerea de către prima Cameră sesizată, proiectul de lege se trimite celeilalte Camere care va decide definitiv.
De la această regulă stabilită la art.75 alin.(2) şi, respectiv, art.115 alin.(5) din Constituţie, este stabilită o excepţie. Astfel, potrivit art.75 alin.(4) şi (5) din Constituţie, în cazul în care prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care, potrivit Constituţiei intră în competenţa decizională a primei Camere sesizate, prevederea este definitiv adoptată dacă şi cea de a doua Cameră este de acord. În caz contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima Cameră sesizată care va decide definitiv în procedură de urgenţă. Dispoziţiile referitoare la întoarcerea legii se aplică în mod corespunzător şi în situaţia în care Camera decizională adoptă o prevedere pentru care competenţa decizională aparţine primei Camere.
Dezbaterea şi adoptarea prevederilor întoarse la Camera care are competenţă decizională pentru prevederea întoarsă se face cu respectarea prevederilor regulamentare privind dezbaterea şi adoptarea proiectului de lege sau propunerilor legislative în cadrul comisiilor permanente şi în cadrul plenului.